《永高礦業(yè)律師專欄》辦理采礦權延續(xù)審批時，行政機關不能法外增設行政許可條件

2024-06-21 10:26:01
來源：公眾號：永高礦業(yè)律師
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文章來源于公眾號：永高礦業(yè)律師，原文鏈接：礦業(yè)訴訟丨辦理采礦權延續(xù)審批時，行政機關不能法外增設行政許可條件

導語

按照行政許可法律規(guī)定，行政許可申請的全部資料目錄和示范文本應當由行政機關公示，行政機關不得要求申請人提供公示范圍之外的資料。采礦權延續(xù)申請審批屬于行政許可行為，但實踐中，部分自然資源主管部門在實施采礦權延續(xù)審批時，將采礦權延續(xù)審批和其他行政管理事項相互捆綁，在采礦權延續(xù)申請資料公示目錄之外要求申請人提供其他資料，違法增設行政許可條件，違反了行政許可法規(guī)定，損害了礦業(yè)權人的合法權利。本案中，自然資源主管部門以采礦權人未提交安全監(jiān)管部門意見為由，不予辦理采礦權延續(xù)。人民法院經(jīng)審理認定，安監(jiān)部門意見不屬于采礦權延續(xù)條件，采礦權延續(xù)審批和安全生產(chǎn)監(jiān)督和屬于不同的行政管理事項，將采礦權延續(xù)許可與安全監(jiān)督管理捆綁，屬于行政行為的不當牽連，有違依法行政的基本原則，進而判決撤銷案涉行政行為，并責令行政機關重新作出行政行為。

一、案情概要

甲公司于2005年取得某砂石礦采礦權，后經(jīng)多次辦理采礦權延續(xù)手續(xù)，采礦許可證有效期至2018年12月31日。2018年12月，甲公司向縣自然資源局提交采礦權延續(xù)登記申請材料，自然資源局工作人員口頭告知申請資料缺失安全監(jiān)管部門意見，應補齊后再申請。2019年5月，縣自然資源局向甲公司發(fā)出《告知書》：“你公司持有的采礦許可證已于2018年12月31日到期。按照《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》相關規(guī)定，現(xiàn)責令你公司立即停止一切生產(chǎn)活動，并按照《礦山地質環(huán)境保護與土地復墾方案》要求，自行拆除廠區(qū)內(nèi)采砂設備并對礦區(qū)環(huán)境進行恢復治理”。2022年3月15日，縣自然資源局作出采礦權注銷公告，注銷了甲公司砂石礦采礦權。甲公司于2022年3月24日向縣自然資源局提交《關于撤銷采礦權注銷公告的申請書》，該局于2022年3月30日作出復函，認為甲公司的采礦權已過期3年3個月，且存在嚴重的安全隱患，期間甲公司未對存在問題進行整改，未提交任何補正材料。根據(jù)法律規(guī)定，該采礦權已廢止，并被納入自行廢止礦業(yè)權名單，故依法注銷甲公司采礦權。甲公司于2022年3月31日向縣政府提交行政復議申請書，請求縣政府撤銷縣自然資源局作出的采礦權注銷公告，縣政府經(jīng)審查后作出行政復議決定書，認定甲公司無安全生產(chǎn)許可證，企業(yè)內(nèi)部安全制度不健全，安全措施落實不到位，維持了自然局作出的采礦權注銷公告。甲公司遂向寧縣人民法院提起訴訟。

二、爭議焦點

甲公司申請采礦權延續(xù)時，縣自然資源局要求其提交安全監(jiān)管部門意見的行為是否合法，縣自然資源局是否應該為甲公司辦理采礦權延續(xù)手續(xù)？

三、審理裁判

法院經(jīng)審理認定：

根據(jù)職權法定原則，行政機關實施行政管理的權力來源于法律法規(guī)的授權，行政機關應當在法律法規(guī)授權的權限范圍內(nèi)實施行政行為，不得越權實施�！秶临Y源部關于安全監(jiān)督管理部門意見不再作為頒發(fā)采礦許可證前置要件的通知》（國土資規(guī)［2016］9號，2016年7月28日）規(guī)定：為進一步優(yōu)化行政審批事項，提高行政工作效率和社會服務水平，根據(jù)有關規(guī)定和要求，取消安全生產(chǎn)監(jiān)管部門意見等資料作為頒發(fā)采礦許可證的前置要件�？h自然資源局以甲公司無安監(jiān)部門的意見為由，不予延續(xù)并注銷甲公司的采礦許可證，缺乏法律依據(jù)。根據(jù)我國行政許可法許可法定原則，行政機關不得自行設立增加公民、法人或者其他組織的義務或者限制公民、法人及其他組織權利的規(guī)定�？h自然資源局局辯稱，其要求甲公司提供安監(jiān)部門的意見的法律依據(jù)為該省《采礦權登記管理暫行辦法》第四十六條第十一項：“采礦權延續(xù)應該提交以下資料：（十一）登記管理機關要求提交的其他資料”。該規(guī)定的其他資料屬于兜底條款，且未有其他法律法規(guī)及規(guī)范性文件進一步作出明確性解釋的情況下，縣自然資源局將安監(jiān)部門意見作為許可條件之一，顯然屬于在法律規(guī)定的許可條件以外另行增設新的許可條件，增加了行政相對人的法外義務，不應作為行政行為的依據(jù)。綜上，縣自然資源局作出的注銷甲公司采礦權的行政行為違法，應予撤銷。
縣政府作出的行政復議決定書，維持了縣自然資源局的注銷公告，其主要理由為甲公司在生產(chǎn)過程中多次違反安全生產(chǎn)規(guī)定。行政機關實施許可行為不得“以批代管”或不當牽連。行政許可機關應當按照行政許可法的規(guī)定，遵循法定的許可條件依法實施許可。甲公司違反安全管理進行生產(chǎn)的行為，應由安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門依法進行監(jiān)管。兩者屬于不同的行政管理機關，依據(jù)不同的法律規(guī)范，履行不同的行政管理職責。因此，將采礦權延續(xù)許可與安全監(jiān)督管理捆綁，屬于行政行為的不當牽連，有違依法行政的基本原則。故縣政府作出的復議維持決定，違反法律規(guī)定。
依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條，《中華人民共和國行政許可法》第三十二條、第五十條之規(guī)定，判決：一、撤銷縣自然資源局于2022年3月17日對甲公司作出的注銷采礦權的行政行為；二、撤銷縣政府于2022年7月6日作出的行政復議決定書；三、由縣自然資源局重新作出行政行為。

四、法律評析

根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定，我國實行礦產(chǎn)資源開采許可制度，開采礦產(chǎn)資源必須依法申請、經(jīng)批準取得采礦權，并辦理登記�！兜V產(chǎn)資源開采登記管理辦法》規(guī)定，采礦許可證有效期滿，需要繼續(xù)采礦的，采礦權人應當在規(guī)定期限內(nèi)，到登記管理機關辦理延續(xù)登記手續(xù)。因此，采礦權延續(xù)審批屬于行政許可行為。

由于《礦產(chǎn)資源法》及行政法規(guī)未對采礦權延續(xù)要件材料作出具體規(guī)定，國土資源部作為國家最高層級的礦政管理機關，出臺文件對采礦權延續(xù)所需提交的要件材料作出了明確規(guī)定。2017年，《國土資源部關于進一步規(guī)范礦業(yè)權申請資料的通知》（國土資規(guī)[2017]15號）附件中列明采礦權延續(xù)需要提交的材料包括;（1）采礦權申請登記書；（2）礦產(chǎn)資源儲量評審備案文件；（3）采礦許可證正、副本；（4）礦山地質環(huán)境保護與土地復墾方案公告結果；（5）礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案和專家審查意見；（6）礦業(yè)權出讓收益（價款）繳納或有償處置證明材料；（7）申請人的企業(yè)營業(yè)執(zhí)照副本；（8）省級自然資源主管部門意見。甲公司所在省政務服務網(wǎng)中公布的采礦權延續(xù)申請材料和國土資源部文件列舉的采礦權延續(xù)申請材料一致。本案中，甲公司于2018年12月向縣自然資源局提交采礦權延續(xù)登記申請材料時，按照規(guī)定安監(jiān)部門意見不屬于采礦權延續(xù)要件材料。自然資源主管部門要求甲公司提供安監(jiān)部門意見的行為，屬于違法擅自增設行政許可條件。
實踐中，一些地方自然資源主管部門在采礦權行政審批法定條件之外增設許可條件的情況并不鮮見。比較典型的做法包括：一是有的自然資源主管部門將采礦權人不存在違法采礦等違法行為，或違法行為已處理完畢，作為辦理采礦權登記的前提條件；二是有的地方政府針對煤炭等特定礦種，將采礦權人完成配套項目投資建設作為辦理采礦權登記的前提條件；三是有的地方政府出臺文件規(guī)定采礦權人辦理采礦權行政審批前，須由旗縣人民政府出具符合資源環(huán)境承載力要求、同意采礦權延續(xù)的意見，由法院、信訪等機關就申請事項不涉及訴訟案件、信訪案件等出具意見。
我國《行政許可法》第四條規(guī)定：“行政機關設定和實施行政許可，應當依照法定的權限、范圍、條件和程序。”第三十一條第一款規(guī)定：“行政機關不得要求申請人提交與其申請的行政許可事項無關的技術資料和其他材料。”上述地方政府及自然資源主管部門在實施采礦權行政審批過程中，將采礦權登記行政審批和礦山其他行政管理事項相互捆綁，把其他行政管理要求列入采礦權行政審批要件條件，構成違法增設行政許可條件，違反了依法行政原則和行政許可法規(guī)定，也凸顯了行政機關的監(jiān)管惰性。行政機關的上述做法，使礦山企業(yè)的合法采礦權能否存續(xù)面臨不確定性，導致礦山企業(yè)的合法權利難以得到有效保障，降低了礦業(yè)投資開發(fā)的穩(wěn)定性和可預期性。本案中，法院認為采礦權延續(xù)審批和安全生產(chǎn)監(jiān)督屬于不同的行政管理事項，行政機關將采礦權延續(xù)許可與安全監(jiān)督管理捆綁，屬于行政行為的不當牽連，有違依法行政的基本原則，進而判決撤銷案涉行政行為，較好的維護了采礦權人合法權益。

五、實務建議

第一，地方政府及自然資源主管部門在制定礦產(chǎn)資源管理有關規(guī)范性文件時，應加強合法性審查，不得違法增設行政許可；對行政許可條件作出具體規(guī)定時，不得增設違反上位法的其他條件，增加申請人的法外義務。

第二，自然資源主管部門應當嚴格按照采礦權延續(xù)法定要件要求，依法受理和審批采礦權延續(xù)申請。對于采礦權人履行其他法律義務的情況，應依法加強監(jiān)督管理，依照法律程序予以處理，而不能將采礦權延續(xù)審批和其他管理事項相捆綁，更不能允許其他行政機關借采礦權延續(xù)審批“搭便車”，以增設許可條件的方式實現(xiàn)其他行政管理目的。
第三，礦山企業(yè)為順利辦理采礦權延續(xù)，應當嚴格按照法律規(guī)定的期限以及要件要求準備申請材料。如辦理采礦權延續(xù)遇到阻礙，應當及時通過行政復議、行政訴訟等方式進行權利救濟，促使主行政管部門依法審批采礦權延續(xù)申請。