城市土地再開發(fā)產權處置與利益分配機制研究—基于深圳市三個案例

2020-08-03 15:44:38
來源：中國國土資源經濟
作者：陶娟
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原標題：城市土地再開發(fā)產權處置與利益分配機制研究——基于深圳市三個案例的實證

導讀

受到國土空間生態(tài)安全格局和土地資源的剛性約束，盤活存量土地的再開發(fā)日益成為解決城市空間發(fā)展瓶頸的重要手段。深圳市土地再開發(fā)的影響因素主要包括參與主體及其角色演變、開發(fā)方式、產權關系、利益平衡分成等。文章在分析這些因素影響機理的基礎上，指出未來城市土地再開發(fā)需要關注的幾個方面：(1)明晰產權，完善“政府引導、市場配置、公眾參與、利益共享”的土地再開發(fā)機制；(2)鼓勵村民與開發(fā)商形成利益共同體；(3)轉變土地收益分配制度觀念，完善公服配建。

本文引用信息

陶娟，吳箐，楊忍.城市土地再開發(fā)產權處置與利益分配機制研究[J].中國國土資源經濟,2020,33（4）:56-62.

0 引言

城市土地再開發(fā)，是對原用地性質、結構類型因城市功能轉型、空間布局調整而需要進行功能性置換升級的活動過程，即對土地的二次利用。近年來，受到國土空間生態(tài)安全格局和土地資源的剛性約束，盤活存量土地日益成為解決城市空間發(fā)展瓶頸的重要手段。與增量土地利用不同，存量土地往往伴隨著土地產權、地上附著物等各種利益關系交織等變動帶來的土地產權流轉變更以及利益再分配博弈，因此，土地再開發(fā)行為存在一定程度的復雜性和困難。

目前，學術界對城市土地再開發(fā)研究主要集中在城市土地再開發(fā)模式與途徑、產權結構與收益分配、政策制度等方面。全國各地區(qū)土地再開發(fā)過程中通過退二進三、房屋置換、舊城改造、企業(yè)改制、土地租賃、三舊改造等路徑盤活了大量存量土地，促進了存量土地的二次開發(fā)；并結合實踐提出了土地置換、城市更新、土地整備、整村統籌、農村集體土地入市等多元化、多渠道的土地二次開發(fā)模式。部分已有研究認為土地二次開發(fā)受制于產權處置和利益分配。我國城市土地增值收益分配機制本質是權利的界定與分配，有什么樣的權利架構就有什么樣的土地利益，而分配實質上就是土地產權權能在各產權主體之間的再配置，因此明晰的產權是收益分配科學化的依據。同時學者們分別從城市政體理論、公共選擇、利益博弈等視角研究了土地再開發(fā)的政策制度、物質空間、模式與途徑、利益沖突、綜合整治、運行機制等。

整體而言，現有研究主要注重對個體實踐經驗的總結，相對忽視了城市土地再開發(fā)的產權處置和利益分配過程中復雜主體間利益博弈關系，而產權處置與利益分配機制的優(yōu)化是推進城市土地再開發(fā)的關鍵。本文根據科斯“產權界定越清晰，越能夠降低交易成本”的有關產權理論，結合深圳市有關土地再開發(fā)政策出臺的關鍵節(jié)點，分析深圳不同時期土地再開發(fā)實例，圍繞著再開發(fā)過程中利益沖突和產權等問題探討其背后機制及影響因素，提出利益分配和明晰產權的優(yōu)化方向，推進城市土地再開發(fā)進程。

01 深圳城市土地再開發(fā)案例分析

從1999年開始，深圳即開始探索土地再開發(fā)途徑，到2014年，全市土地再開發(fā)面積約3150.91萬m2，其中以舊村改造為多，占比達79.20%（2495.56萬m2）。舊村改造中又以改為商業(yè)住宅用地居多，占比為74.51%。深圳以舊村改造為代表的土地再開發(fā)時間久、跨度大、類型多，對其模式與機制的研究具有重要價值。

1.1 漁民村案例：“政府主導開發(fā)+村民自主建設”方式

1.1.1 基本情況

漁民村重建計劃起于1999年，羅湖區(qū)政府將漁民村的舊村改造寫入2000年《政府工作報告》，重建方案于2001年出臺，歷時三年后于2004年完工。改造前共有原村民33戶，建私房33棟、舊廠房2棟、單身公寓1棟，總用地面積約2.23萬m2，建筑面積約4.25萬m2，容積率為1.91，多數為7～8層，每棟建筑之間間距小，通風采光條件差；改造后建筑容積率為2.98，總建筑面積為6.65萬m2，有11棟12層建筑、1棟20層建筑，其中住宅面積為4.36萬m2，商業(yè)面積為0.23萬m2，其他建筑面積為2.06萬m2。

1.1.2 土地再開發(fā)流程分析

土地再開發(fā)方式為整體拆除重建，舊村改造為高檔商品住宅小區(qū)。在此過程中，政府是主導者、規(guī)劃者，統一規(guī)劃但不出改造資金，村集體是實際的改造者，成立股份公司并負責改造工作，改造資金全部來自于村民自籌與抵押貸款。具體流程如圖1所示。

圖1 漁民村土地再開發(fā)流程關系圖

1.1.3 產權關系重構

從圖1得知，原村民的宅基地、村集體土地的集體所有權依據“特區(qū)內土地所有權統征為國有”政策統變?yōu)閲杏玫兀寮w保留規(guī)劃紅線內征地返還的企業(yè)工商用地、公用設施與宅基地的使用權，即經過改造，原集體土地所有權變?yōu)閲型恋厮袡�，意味著土地可以直接入市交易，村民在改造后，可以獲得商品住宅使用權、收益權，除了規(guī)劃紅線內的土地使用權，村民不再擁有其他用地的任何權益。

1.1.4 利益平衡分成

對于村民來說，沒有獲得直接的貨幣補償，得到的是每戶擁有12套住房，戶均面積1320m2，在補交地價后，村民的所有住房都能夠領取房產證，可以出租也可進入市場買賣，這使得村民獲得了土地增值收益。對于政府來說，沒有花大錢改善了城中村內外交通狀況，使基礎設施與城市接軌，實現了建筑面貌與城市的協調，優(yōu)化了市容環(huán)境，同時把舊村建制納入到城市社區(qū)管理。

1.2 菜屋圍案例：“政府指導+開發(fā)商建設+村集體（村民）招標出讓”方式

1.2.1 基本情況

2003年羅湖區(qū)組織完成《蔡屋圍金融中心區(qū)改造規(guī)劃方案》，深圳市京基房地產開發(fā)有限公司通過招標獲得開發(fā)權，2007年進入拆建階段，2011年4月京基100大廈正式封頂。改造前建筑容積率為4.17，用地面積約為3.60萬m2，拆除舊房建筑面積約15.00萬m2；改造后建筑容積率為12.33，建筑總面積約達60.24萬m2，包括拆遷賠償住宅物業(yè)、辦公樓、酒店、商業(yè)樓群等形式。

1.2.2 土地再開發(fā)流程分析

蔡屋圍金融中心區(qū)改造是政府引導、通過公開招標的方式引入有實力的開發(fā)商（京基房地產開發(fā)有限公司），由開發(fā)商主導完成舊村改造。政府是政策制定者和利益協調者，給予開發(fā)商一定的政策優(yōu)惠；開發(fā)商是土地再開發(fā)的主導者，負責舊村拆除重建、與村民談判拆賠、安置拆遷、提供改造資金，建設回遷房、商品房建設與出售等；村集體（村民）是集體土地、宅基地提供者。具體流程如圖2所示。

圖2 菜屋圍土地再開發(fā)流程關系圖

1.2.3 產權關系重構

通過土地再開發(fā)，原村民的宅基地、村集體土地的所有權依據“特區(qū)內土地所有權統征為國有”政策統變歸政府所有，原村民失去集體土地所有權，獲得“拆一補一”的回遷安置商品住宅使用產權，同時村集體獲得部分商業(yè)用房的使用權，通過招標開發(fā)商獲得國有土地使用權、建設權和改造后對商業(yè)及住宅處置權，產權關系被細分。

1.2.4 利益平衡分成

京基公司與蔡屋圍村民、村集體補償方式為：①產權置換。按1∶1拆賠比置換京基100商品房，村民除了自住，還可把剩余住宅進行出租。②貨幣補償。按現狀建筑面積，補償價格為6500元/m2，獨棟樓且選擇現金補償的面積等于或超過120m2的，另行補貼30萬元；面積小于120m2，另行補貼標準為2500元/m2，給予過渡期內租金補償以及搬遷費補償；村集體獲得6.25萬m2高檔物業(yè)；羅湖區(qū)政府獲得土地出讓金收入，10.94萬m2的基礎設施與公共服務設施用地；開發(fā)商通過提高建筑容積率，獲得了建筑面積28.56萬m2的金融、商業(yè)、酒店等商業(yè)服務設施增值收益等。蔡屋圍區(qū)域再開發(fā)后，片區(qū)物業(yè)價值普遍得到提升，據統計，村民房屋出租租金比改造前漲了近3倍，村集體原有物業(yè)出租收益每年大約1800萬元，改造后其高檔物業(yè)出租的租金收益可達6000萬元，提高了3.3倍，實現了村民、村集體、政府分享土地增值收益的多贏結果。

1.3 崗廈村案例：“政府引導+開發(fā)商建設+村集體股份公司+村集體（村民）多方協同競爭”方式

1.3.1 基本情況

2006年深圳福田區(qū)政府、崗廈村股份有限公司和中標的金地集團簽訂了框架性協議，正式推動崗廈河園片區(qū)整體改造，至2009年，金地集團與崗廈河園片區(qū)完成補償簽約，簽約率達91.25%。改造前建筑容積率為3.20，用地面積約16.41萬m2，總建筑面積為52.5萬m2；改造后建筑容積率為4.50，用地面積為15.16萬m2，建筑總面積為68.20萬m2，包括住宅23.15萬m2（還建19.00萬m2），商業(yè)20.47萬m2（還建5.70萬m2），辦公22.51萬m2，公共配套2.09萬m2。

1.3.2 土地再開發(fā)流程分析

崗廈村改造過程中，政府作為管理者，主要負責政策制定、項目規(guī)劃報批、報建、在建工程監(jiān)督等；崗廈村作為被改造主體，主要是再開發(fā)土地的提供方，同時，村集體以入股的方式成立村股份公司作為村集體經營性組織，主要負責收集、整合所有村民的意愿，代表村民與開發(fā)商進行改造拆遷談判，村民利益保障等工作；金地集團（開發(fā)商）作為土地再開發(fā)的實施者，主要負責舊村拆除重建、與村股份公司談判拆賠、安置拆遷、提供改造資金，建設回遷房、商品房建設與出售等具體流程如圖3所示。

圖3 崗廈村土地再開發(fā)流程關系圖

1.3.3 產權關系重構

由圖3可知，政府獲得原集體村民的宅基地與集體建設用地所有權；村民返還物業(yè)初始登記時將取得商品房房產證，村民獲得的返還物業(yè)可在市場上自由轉讓流通。對于村集體還建物業(yè)中的商業(yè)部分，成立項目公司，以項目公司的名義登記產權，還建物業(yè)的業(yè)主按面積的比例分配股權，并以股權的形式入股，對還建物業(yè)享有使用權；開發(fā)商獲得國有土地使用權、建設權和改造后對商業(yè)住宅的處置權。

1.3.4 利益平衡分成

崗廈村改造開發(fā)過程就是政府、開發(fā)商、集體股份公司與村民在利益分配方式上不斷博弈的過程，開發(fā)商給村民提供了更為成熟和多樣化的“兩個標準、三個模式”的補償方案。兩個標準：①按面積劃分，480m2以內按1∶1 補住宅，超過480m2按1∶0.88補公寓；②按層數劃分，首層按1∶0.9補集中商業(yè)物業(yè)，二層以上按1∶0.9補償住宅或公寓。三種模式：①全部實行實物補償；②全部選擇貨幣補償；③可選實物和貨幣補償相結合。這樣一共提供了六種選擇的方式。村集體土地及返還物業(yè)使用權通過村股份公司入股開發(fā)商，參與城市化進程長期紅利分享；福田區(qū)政府獲得土地出讓金及稅收收入，以及1.71萬m2的配套公共設施用地，盤活了存量土地，改善了城市生活生產環(huán)境；開發(fā)商通過提高容積率，得到了建筑面積47.41萬m2的辦公、商業(yè)、住宅等經營性商業(yè)物業(yè)。

02 深圳土地再開發(fā)機制及影響因素

2.1 參與主體及其角色演變對再開發(fā)的影響

通過以上分析發(fā)現，深圳市城市土地再開發(fā)參與主體處于從兩方（漁民村）到三方（蔡屋圍）再到四方（崗廈村）主體不斷多元化的過程。兩方主體階段，政府對再開發(fā)起主導作用，村民自主改造意愿強，自籌資金，不存在拆賠困難，改造時間短、效果好。三方主體階段，政府招標引入開發(fā)商，形成以“開發(fā)商、土地產權人、政府”三方決策平衡格局；村民（土地產權人）被賦予參與決策的權利，改變了政府主導改造的局面，開發(fā)商提供再開發(fā)全部資金，但開發(fā)商更多考慮滿足自身利益以及政府對于公共服務設施用地需求，并不會太多尊重村民的意愿，村民只是被動地納入改造，因此拖延拆遷安置補償談判往往成為村民最有利的殺手锏，最終不斷抬高土地再開發(fā)的時間和資金成本。崗廈村改造中政府賦予村民實施城市更新的決定權，自主選擇更新項目實施主體，村民由被動參與轉變?yōu)橹鲃訁⑴c；政府則從主導者角色中退出，在市場背后承擔監(jiān)督管理工作，引導市場有序運行，村集體股份公司以經濟組織的身份主動遴選開發(fā)商，以村民集體代表的身份參與再開發(fā)活動，在“拆遷賠償”階段與開發(fā)商一對一談判，實現利益最大化，降低時間成本。

2.2 開發(fā)方式對再開發(fā)的影響

政府主導模式（漁民村）對土地進行收儲雖一次性理順了土地產權關系及權利人利益關系，但需政府前期資金投入大。漁民村能成功是因為面積�。▋H2.23萬m2），該模式對于大面積并且需要大量資金改造的舊村不適用，沒有可推廣性。市場主導模式（蔡屋圍）由開發(fā)商負責改造，有利于項目地塊規(guī)劃與城市功能協調、建筑外觀與周邊環(huán)境協調，也能較主動把握再開發(fā)實施時間，但開發(fā)商以第三方身份負責與村民進行一對多拆遷補償談判難度大，常常付出高昂的拆賠代價，為了順利推進再開發(fā)進程，開發(fā)商往往與某幾戶村民暗箱操作。村民與企業(yè)合作模式（崗廈村）改造前期拆遷談判組織工作交由崗廈股份公司負責，因為原村集體土地上主體復雜，如果由政府或者開發(fā)商以第三方身份介入談判將會引發(fā)集體內部的對抗情緒，增加成本，而崗廈股份有限公司其利益與村民利益一致，使得矛盾內部化，不會產生較大的反彈，降低拆遷談判難度，比開發(fā)商一對多與村民單獨談判效率高得多。

2.3 產權關系對再開發(fā)的影響

清晰的土地產權對土地再開發(fā)有激勵作用，主要是通過對再開發(fā)過程中參與主體的權責進行約束、減少外部性以及節(jié)約交易成本三方面來實現。再開發(fā)前后產權調整變化最大的莫過于村民，早期（漁民村）利用“紅線管理”法則來界定集體與國有土地使用權屬的邊界，防止集體建設用地繼續(xù)擴張；但結果導致城市管理與集體管理土地的二元分割局面，紅線外是城市規(guī)劃有序管理的范圍，紅線內依然是原集體組織管理、違法用地滋生的地方。蔡屋圍產權分為村民商品住宅使用權與村集體商業(yè)物業(yè)使用權，村集體通過經營出租物業(yè)使用權來獲得收益，但由于受制于物業(yè)區(qū)位與市場信息來源的不對稱，收益常常會有波動。崗廈村的產權關系處置上，物業(yè)使用權通過村股份公司按戶確權、股份折算、參股房地產經營使得產權資本化，通過“商業(yè)物業(yè)增值、坐享股份分紅”長期分享城市發(fā)展的紅利，同時有利于城市空間、功能布局的協調，發(fā)揮了清晰產權對土地再開發(fā)的激勵作用。

2.4 利益平衡分成對再開發(fā)的影響

利益分配合理是整個土地開再發(fā)進程的核心環(huán)節(jié)。開發(fā)商與政府之間主要就公共利益與開發(fā)利益平衡進行協商，政府在確保公共利益實現基礎上平衡開發(fā)商利益主要是依靠提高容積率，以增加項目可銷售面積，從而滿足開發(fā)商利潤需求。2009年《城市更新辦法》《城市更新辦法實施細則》強制要求開發(fā)商必須無償提供大于3000m2且不小于拆遷面積15%的獨立用地，以供政府用于建設城市基礎設施、公共服務設施和公共利益項目；《深圳市城市更新項目保障性住房配建比例暫行規(guī)定》要求，拆除重建類項目須配套建設一定比例的保障性住房。由此，開發(fā)商與政府管理部門出現討價還價，包括改變規(guī)劃用地功能、調整公共配套設施、提高開發(fā)容積率等，使公共利益落實協調困難；開發(fā)商與村民之間主要就拆遷補償標準和合作利潤分配進行協商，從漁民村到蔡屋圍再到崗廈村，隨著土地再開發(fā)市場化程度的提高，主體之間博弈的復雜性增加，博弈的策略呈多樣化，補償機制不斷標準化和規(guī)范化。從漁民村只有“物業(yè)補償”，到蔡屋圍“產權置換，資金補償多項選擇”，再到后來崗廈村“兩個標準、三個模式”的補償機制，多元化的補償方式使得集體和村民的收益得到大幅度提高，認可了集體與村民的發(fā)展權益，緩沖了主體之間的沖突，減少了開發(fā)商與土地權利人博弈談判的時間，社會矛盾由于政策的突破與創(chuàng)新而明顯降低。

03 思考

城市土地二次開發(fā)實質上是土地權益重構和利益調整的過程，通過對漁民村、蔡屋圍、崗廈村土地再開發(fā)案例的分析可以看出，土地再開發(fā)的核心是在不斷明晰化的土地產權界定基礎上，要保障政府—開發(fā)商—土地既有權利人之間土地增值收益分配的公平性。隨著深圳市土地再開發(fā)政策制度的逐步演進和完善，參與主體多元化，各主體權利和責任邊界明確、土地產權界定清晰、多方利益主體參與的協商式利益共享機制構建不斷降低土地再開發(fā)過程中交易成本。未來城市土地再開發(fā)需要關注以下幾個方面。

3.1 明晰產權，完善“政府引導、市場配置、村民參與、利益共享”的土地再開發(fā)機制

交易公開化和透明化避免了暗箱操作，是土地再開發(fā)的前提，應營造一個良性規(guī)范的土地交易市場。政府退出主導者角色，再開發(fā)的主動權交給代表市場的村民與開發(fā)商，產權明晰，村民自主入股成立第三方公司，代表村民與開發(fā)商進行改造拆遷談判，保障村民利益，降低開發(fā)商與村民“一對一”談判的成本，同時促進了整個交易過程的公開和透明，避免以往開發(fā)商與村民“一對一”談判時提前與某幾戶村民達成協議，這些村民表面積極同意再開發(fā)補償條款，而開發(fā)商暗地允諾更多利益，以便迷惑其他村民的操作。政府針對各方利益博弈焦點，主要分析土地再開發(fā)的限制及障礙性因素，通過制定和完善政策法規(guī)制度，負責規(guī)劃調控與監(jiān)督市場行為，做好再開發(fā)的良性規(guī)范市場環(huán)境營造工作。

3.2 鼓勵村民與開發(fā)商形成利益共同體

各利益主體達成權責共識是土地再開發(fā)的基礎，土地實際控制方村民的配合程度決定了再開發(fā)能否順利推進，應以農民福利不降低且有長期保障為原則。改造后鼓勵村民通過房產土地確權，以集體組織形式作價入股開發(fā)商經營的物業(yè)，有助于緩解土地再開發(fā)利益博弈關系和社會沖突。村民作為商業(yè)股東之一，能獲得持續(xù)土地增值收益的股份分紅，不僅可以保障村民長期福利，提高村民收入，從而激勵村民積極參與土地再開發(fā)，降低時間和交易成本，還可以增加村民就業(yè)機會，同時防止出現有些村民賣掉所得房并花光后無事可做而引發(fā)社會矛盾的現象。

3.3 轉變土地收益分配制度觀念，完善公服配建

優(yōu)化城市生活生產環(huán)境是土地再開發(fā)的保障。土地再開發(fā)過程中，政府為了平衡利益，一味答應開發(fā)商提高容積率要求，改變規(guī)劃用地功能、調整公共配套設施，使公共利益落實協調困難，公服配建不足，這種以容積率補償作為政府“出資方式”風險較大，且影響城市的合理空間結構。應轉變該觀念，推進房地產稅制改革，使政府對土地再開發(fā)收益的來源從依靠出讓為主轉為依靠增值稅收為主，解決再開發(fā)過程中過度追求經濟效益而忽略改造空間所承載的社會和城市發(fā)展目標等問題。